News / Media / ЖУРНАЛ LGP NEWS 01/2020 / Вирус и правовое государство

Вирус и правовое государство

Вирус и правовое государство

О конституционности мер, принятых в связи с Covid-19, законодательном ограничении основных прав и свобод и о возможностях правовой интерпретации нечетко сформулированных постановлений – на эти темы Филипп Фройнд беседовал в режиме видеоконференции с членами Старшего экспертного совета LGP Хайнцем Майером и Манфредом Матцкой, а также с основателем адвокатского бюро Габриэлем Лански.


Филипп Фройнд: В нынешней кризисной ситуации политикам приходится искать баланс между различными основными видами прав, например, охраной здоровья и правом на жизнь, с одной стороны, и такими основными свободами, как право на труд, свобода собраний, митингов и демонстраций и т.д. – с другой. Где здесь следует провести границу?

Хайнц Майер: Границу устанавливаем не мы, она уже определена конституцией – основные права должны соблюдаться. Если законодательно вводится ограничение прав и свобод, то оно должно быть соразмерным. Это означает, что необходимо выбирать наиболее умеренные, но в то же время достаточные для достижения поставленных целей средства. Данное правило действует в нынешней ситуации так же, как и в любой другой.

Манфред Матцка: Больше конкретики добавляется, если задать вопрос: «Какие аспекты затрагиваются законодательными ограничениями?» Здесь следует рассматривать не только материальную сторону – то есть интенсивность вмешательства – но и требования в отношении «правовых методов» законодательных ограничений. Как осуществляется законодательное ограничение прав и свобод – например, путем введение закона? Насколько детально и четко сформулирован этот закон и какое значение это имеет для исполнительных нормативных актов?

Габриэль Лански: С точки зрения правовой защиты я хотел бы дополнить, что очень важно, чтобы разработчики новых пакетов законов и нормативных актов по Covid обладали острым чутьем в отношении конституционного права. Недостаточно просто читать законы или постановления. Хороший юрисконсульт никогда не упускает из поля зрения конституцию и задается вопросом, какие аспекты новых законов могут быть сомнительными с точки зрения конституционного права, и как с ними следует поступить в юридической практике, например, можно ли обратиться в Конституционный суд Австрии.

Майер: Я хотел бы вернуться к вопросу, поднятому ранее Манфредом, а именно, в какой форме должно осуществляться вмешателство в основные права? Согласно ЕКПЧ такое вмешательство должно осуществляться в соответствии с национальным правом, следовательно, это необязательно должен быть формальный закон. Если в соответствии с национальным законодательством для вмешательства достаточно наличия общедоступного акта исполнительной власти, то этого также достаточно, чтобы считаться инструментом вмешательства в смысле ЕКПЧ. Важно только, чтобы национальные правовые нормы были в достаточной мере доступными (для общественности), детальными и точными. Они должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый гражданин мог выстраивать свое поведение на основании этих норм.

Фройнд: Отвечают ли нынешние антикризисные меры Федерального правительства выше упомянутым критериям доступности и точности?

Майер: Правовые нормы считаются общедоступными после их обнародования. И этого достаточно. Насколько детальными и точными могут быть общие предписания, это всегда спорный вопрос. Нынешняя ситуация ничем не отличается от остальных, какие-то предписания легче понять, другие сложнее. Также и здесь, некоторые пункты Постановления о мерах против Covid хорошо понятны и ясны, в то время как другие скорее малопонятны.

Например, допускают широкую интерпретацию и очень растяжимыми являются те формулировки, где говорится, что находиться в общественных местах запрещается, за исключением нахождения в целях осуществления профессиональной деятельности; или что по возможности следует обеспечить осуществление профессиональной деятельности вне рабочего места; или пункт об обязательном ношении защитных средств, прикрывающих рот и нос.

Вдобавок, некоторые политики утверждают то, чего из постановлений никак не следует. Например, что на улице можно находиться только непродолжительное время или нельзя совершать длительные велосипедные прогулки. Однако из Постановления по Covid это никак не следует. То есть ситуация становится еще более запутанной, когда политики делают заявления, не основанные на правовых нормах.

Матцка: Хайнц прав. Согласно ЕКПЧ понятие «закон» следует понимать материально, под этим понятием может также иметься в виду и постановление. Но что происходит, если одно из этих постановлений не соответствует лежащему в его основе закону? Приведу пример, который уже неоднократно обсуждался в обществе: Закон предусматривает ограничение передвижения в определенных общественных местах, в то время как постановление делает из него общий запрет относительно нахождения в общественных местах и прописывает лишь некоторые исключения.

Тут возникает вопрос, а что будет, если подобное постановление недостаточно обеспечивается законом? В качестве второго примера можно привести обязательное ношение масок в продуктовых магазинах, введенное на основании правовых норм о безопасности пищевых продуктов – являются ли эти нормы подходящей правовой основой? Если постановление не находит в законе достаточных оснований, то, вероятно, оно непригодно для того, чтобы обосновать введение исключений из гарантий основных прав.

Майер: То есть, получается, что вмешательство происходит не посредством закона в смысле Европейской конвенции по правам человека?

Матцка: Проблемы также наблюдаются в плане общедоступности. Как быть с постановлениями, которые на основании Закона об эпидемиях действовали очень короткое время, а затем просто исчезли? Сегодня уже не найти многие постановления, действовавшие лишь на протяжении трех, четырех, пяти дней. При этом они были обнародованы на веб-сайтах, а потом просто удалены. И если пострадавшее лицо больше не может найти текст постановления, действовавшего с 13 по 17 марта, то его возможности выступить в защиту своих прав весьма ограничены. Естественно, напрашивается вопрос о правовых последствиях.

Лански: Я считаю, что тот факт, могут ли пострадавшие лица понять «правовые нормы о коронавирусе» и должен стать критерием конституционности тех или иных норм. Для этого требуются инструменты, которые, к сожалению, в настоящее время отсутствуют. В обычном законодательном процессе у нас в распоряжении имеются отчеты комитетов, заявления уполномоченных институтов, мнение конституционной службы, а также первые комментарии к закону, учитывающие все эти документы.

В период Covid ничего этого, к сожалению, нет, а законотворчество сегодня осуществляется в ускоренном темпе. Поэтому правоприменителю гораздо труднее работать с новыми материалами. Сюда же можно добавить и описанную Хайнцом расплывчатость и нечеткость. В результате чего интерпретировать правовые нормы становится гораздо сложнее.

Другими словами мы, юристы, несмотря на эти недостатки, должны создать определенный уровень безопасности для правоприменителя. Это получается лучше, если использовать знания и опыт специалистов по конституционному праву. По этой причине при оказании юридических услуг мы еще до коронавируса стали придавать большое значение подобным навыкам.

Фройнд: Что Вы посоветуете юридическому или физическому лицу если он полагает, что ему наносится ущерб в результате действия закона или постановления, нарушающего конституцию?

Майер: Тут есть разные подходы. Прежде всего, стоит отметить, что подобные правовые нормы, если они касаются хозяйствующих субъектов, могут довольно часто затрагивать поле действия права ЕС, а именно при наличии трансграничных обстоятельств. Речь может идти о свободе передвижения товаров, услуг и рабочей силы. Если действительно затрагивается право ЕС, то существует ответственность государства за законодательную несправедливость. Это означает, что если законы государства наносят ущерб по причине того, что они противоречат европейскому праву, то по отношению к государству может быть заявлено требование о материальной ответственности, сопоставимое с требованием о материальной ответственности должностных лиц.

Если дело касается исполнительной власти, то можно заявить требование о материальной ответственности должностных лиц. Данный вид ответственности означает, что государственные учреждения несут ответственность за вред, противоправно причиненный его исполнительными органами по их вине. Это один из способов защитить себя с точки зрения имущественных прав. Также есть возможности и в области публичного права: подать жалобу в административные суды и затем в Высший административный и в Конституционный суд. Наконец, в отношении законов, нарушающих конституцию, можно подать индивидуальную жалобу в Конституционный суд, но в этом случае требования к процессу довольно сложны.

В целом существует широкий спектр инструментов. В последнее время часто звучат призывы ввести так называемую ускоренную процедуру как в Германии. И уже есть первые наработки. Так, Конституционный суд может предоставить временную правовую защиту, если это необходимо по условиям права ЕС. Это означает, например, что суд может временно приостановить вступление в силу какого-то постановления. Этот механизм вполне можно было бы расширить и, например, позволить Конституционному суду временно приостанавливать действие положений закона.

Матцка: К индивидуальным жалобам в Конституционный суд по поводу контроля правовых норм применяются строгие требования. В частности, заявитель должен обосновать без вынесения официального решения исполнительной власти, что его права напрямую ограничиваются или нарушаются. Я считаю, что это вполне реальная возможность, когда приходится придерживаться определенных правил, например, конкретного постановления, и грозит большой штраф, если этого не делать.

Лански: На мой взгляд, европейское право это не только интересный инструмент с прагматической точки зрения, данный инструмент может быть весьма успешен во многих делах. Главным образом потому, что основные принципы свободы Европейского союза – четыре принципа свободы передвижения: товаров, лиц, услуг и капитала – совершенно не сопоставимы и невозможны к применению в «правовом государстве в условиях коронавируса».

Кстати, я разделяю мнение Хайнца и Манфреда о том, что существуют веские причины, почему следует согласиться на вмешательство в основные права в период кризиса. Но европейское право еще не провело адаптации в этом направлении, поэтому во многих областях австрийские правовые нормы приходится оценивать с учетом существующего европейского права.

Майер: При этом следует сказать, что реализация основных свобод также имеет свои оговорки, то есть вмешательство допускается в некоторых случаях. Так, например, допустимо вмешательство в товарооборот из соображений охраны здоровья. Вопрос только в том, где предел? Могу ли я полностью изолировать экономику страны от остальной Европы, или и эти меры также должны быть соразмерны?

Матцка: В этом контексте стоит изучить вынесенные судебные решения. Например, уже существует обширная судебная практика относительно поиска баланса и равновесия между вопросами здоровья и свободой трудовой деятельности. Тут, я думаю, границы хорошо определены.

Майер: При определенных условиях допускается также обязательная маркировка.

Лански: Оказывая юридические услуги в это кризисное время, необходимо ставить перед собой более креативные и сложные задачи, чем в обычной ситуации. Все только что рассмотренные соображения верны, но они не учитываются в 90% юридических консультаций. Обычно при возникновении повседневных правовых вопросов достаточно посмотреть в текст закона, постановления или распоряжения. Однако сегодня при определенных обстоятельствах неважно, что написано в законе – его нормы могут не соответствовать действительности, так как противоречат конституции или праву ЕС.

Фройнд: Как можно в реальности с прагматической точки зрения предотвратить опасности, которые таят в себе «правовые нормы о коронавирусе», не лишая при этом политику возможности эффективно работать?

Матцка: В настоящий момент особенно важными мне кажутся два момента: во-первых, законодатель должен серьезно отнестись к принципу наименьшего вмешательства в основные права и мы не устаем это подчеркивать. Здесь требуется тактичность и осторожность, то есть постоянная готовность отступить на шаг назад.

Второй пункт – это требование политического характера о необходимости того, чтобы парламент участвовал, в частности, в механизмах субсидирования и предоставления компенсаций, что будет иметь решающее значение для многих пострадавших предприятий. Довольно спорным является решение поручить эти функции некоему обществу с ограниченной ответственностью – имеется в виду Федеральное агентство финансирования COVID-19. Активное участие парламентского комитета, безусловно, было бы лучше для тех, кто пострадал, потому что в таком случае больше внимания уделялось бы принципам равенства и справедливости.

Майер: Федеральное агентство финансирования распоряжается средствами, соответствующими по объему примерно третей части всех государственных расходов. Даже сложно представить себе этот объем.

Матцка: Вопрос в том, какое право дает Конституция парламенту для контроля и использования крупных бюджетных средств. С политической точки зрения, безусловно большим преимуществом является сильный парламентский контроль над работой комитета, занимающегося помощью для пострадавших.

Лански: Я подведу итог: парламент должен более интенсивно выполнять свою контрольную функцию. И кстати, Хайнц Фишер тоже так считает. Одновременно парламент должен быстро действовать. Необходимо найти адекватные решения, чтобы парламент мог участвовать в этих процессах, не отказываясь однако от своих прав и обязанностей ради сохранения демократии.

Во-вторых, я также разделяю мнение президента Австрийской палаты адвокатов, Руперта Вольффа, в том, что необходимо расширять инструменты Конституционного суда, чтобы в рамках ускоренного производства получить предварительные результаты по остро необходимым темам.

В-третьих, парламентский процесс должен содержать возможность проведения быстрой экспертной оценки в сжатые сроки. И несмотря на спешку, должна быть возможность полностью задействовать конституционную службу Ведомства федерального канцлера и законодательную службу Австрийского национального совета. Решение о столь серьезных вмешательствах в основные права не может приниматься без использования инструментов, реально существующих в рамках конституционного права Австрии.

Майер: Кроме того, в отношении конституции нельзя заявлять «а нам все равно!». Это подчеркивает и федеральный канцлер – нельзя проявлять безразличие!

Лански: Необходимо найти баланс между реализацией требований политики в области здравоохранения, нацеленных на защиту людей в условиях пандемии, и соблюдением парламентской демократии и принципа верховенства закона. Это возможно, но необходимо желание и приложение максимальных усилий.

Авторы:

доктор ГАБРИЭЛЬ ЛАНСКИ, управляющий партнер в LANSKY, GANZGER + partner
ФИЛИПП ФРОЙНД, М.А., Б.А., советник по вопросам политики, развитие бизнеса, Западные Балканы и SEE Desk в LANSKY, GANZGER + partner
Бывший университетский профессор доктор ХАЙНЦ МАЙЕР, старший консультант LANSKY, GANZGER + partner

МОИ ДОКУМЕНТЫ

Add page
  • [Translate to english] Diverse Artikel

Get documents