Newsroom / News / Medien / Infomagazin LGP News 01/2020 / Das Virus im Rechtsstaat:

Das Virus im Rechtsstaat:

„Die Verfassung is ned wurscht“

Das Virus im Rechtsstaat:

Über die Verfassungskonformität von Covid-Maßnahmen, Gesetzesvorbehalte im Grundrechtsbereich und rechtliche Interpretationsspielräume bei unklar formulierten Verordnungen sprach Philipp Freund mit den beiden LGP Senior Expert Counsels Heinz Mayer und Manfred Matzka sowie LGP Kanzleigründer Gabriel Lansky im Zuge einer Videokonferenz. 


Philipp Freund: In der aktuellen Krisensituation hat die Politik eine grundlegende Abwägung zwischen verschiedenen Grundrechten vorzunehmen – etwa dem Gesundheitsschutz und dem Recht auf Leben einerseits und andererseits Grundfreiheiten wie Erwerbsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Demonstrationsrecht etc. Wo sollte hier die Grenze gezogen werden?

Heinz Mayer: Die Grenze haben nicht wir zu ziehen, die hat die Verfassung gezogen. Grundrechte sind einzuhalten, wenn der Gesetzesvorbehalt in Anspruch genommen wird, dann muss die verfügte Beschränkung verhältnismäßig sein. Das heißt, es muss das gelindeste noch zum Ziel führende Mittel gewählt werden – das gilt in der derzeitigen Situation genauso wie sonst auch.

Manfred Matzka: Konkreter wird das Thema dann bei der Frage „Was decken die Vorbehalte alles ab?“ Das sollte man nicht nur materiell sehen, also im Sinne der Eingriffsintensitäten, sondern auch aus dem Aspekt der Anforderungen der Grundrechtsvorbehalte an die „rechtliche Technik“: Wie erfolgt also der Grundrechtsvorbehalt z.B. über ein Gesetz? Wie präzise determiniert und klar verständlich ist dieses Gesetz und was heißt das für Vollzugsanordnungen?

Gabriel Lansky: Ich möchte aus der Perspektive des Rechtsschutzes noch ergänzen, dass es für die juristische Arbeit derjenigen, die mit den neuen Covid-Gesetzespaketen und Verordnungen arbeiten, unglaublich wichtig ist, einen verfassungsrechtlichen Scharfsinn zu besitzen. Es reicht nicht aus, die Gesetze und Verordnungen zu lesen: Ein guter Rechtsberater muss gleichzeitig die Verfassung im Blick behalten und sich fragen, welche Aspekte der neuen Gesetze und Verordnungen möglicherweise verfassungsrechtlich bedenklich sind und wie damit in der Rechtsberatung umzugehen ist, beispielsweise ob man sich auch an den VfGH wenden kann.

Mayer: Ich möchte an etwas anknüpfen, das Manfred vorhin gesagt hat, nämlich an die Frage, wie ein Eingriff in die Grundrechte der Form nach erfolgen muss. Dies muss laut der Menschenrechtskonvention im Einklang mit dem innerstaatlichen Recht erfolgen, es muss also nicht unbedingt ein formelles Gesetz sein. Wenn nach innerstaatlichem Recht eine allgemein zugängliche Regelung der Verwaltung ausreichend ist, dann ist das auch ausreichend als Eingriffsinstrument im Sinne der Menschenrechtskonvention. Wichtig ist nur, dass das innerstaatliche Recht ausreichend zugänglich und präzise sein muss. Es muss so formuliert sein, dass der Einzelne sein Verhalten danach ausrichten kann.

Freund: Werden diese erwähnten Kriterien der Zugänglichkeit und Präzision bei den aktuellen Krisenmaßnahmen der Bundesregierung erfüllt? 

Mayer: Zugänglich ist das Recht: Es wird kundgemacht, das reicht aus. Die Frage, wie präzise allgemeine Vorschriften insgesamt sein können, ist stets strittig – das ist in der aktuellen Situation nicht anders als auch sonst. Es gibt leichter und schwerer verständliche Vorschriften. Die Covid Maßnahmenverordnung beispielsweise ist in einigen Punkten gut verständlich und in anderen Punkten eher unklar.

Wenn es etwa heißt, dass die Betretung des öffentlichen Raums verboten ist, ausgenommen Betretungen, die für berufliche Zwecke erforderlich sind; oder das verpflichtende Tragen von Mund- und Nasenbereich gut abdeckenden mechanischen Schutzvorrichtungen; oder darauf zu achten sei, dass eine berufliche Tätigkeit vorzugweise außerhalb der Arbeitsstätte erfolgen soll, dann sehen wir hier Regelungen, die sehr dehnbar bzw. sehr weit interpretierbar sind. 

Dazu kommt, dass einige Politiker Behauptungen aufstellen, die sich so aus den Verordnungen nicht ergeben. Zum Beispiel, dass man sich im Freien nur kurz bewegen oder keine langen Radtouren machen darf. Das ergibt sich mitnichten aus dieser Verordnung. Politiker schaffen also Unklarheiten, indem sie Behauptungen aufstellen, die sich aus dem Normenmaterial nicht ergeben.

Matzka: Heinz hat recht. Der Begriff Gesetz nach der Menschenrechtskonvention ist materiell zu verstehen, kann also auch eine Verordnung meinen. Was passiert aber, wenn eine dieser Verordnungen dem zugrundeliegenden Gesetz nicht entspricht? Ein Beispiel, das schon mehrfach in der Öffentlichkeit diskutiert wurde, ist etwa: Das Gesetz sieht Verkehrsbeschränkungen an bestimmten öffentlichen Orten vor, die Verordnung macht daraus ein generelles Betretungsverbot für öffentliche Orte mit einigen definierten Ausnahmen. 

Da stellt sich die Frage, was passiert, wenn eine derartige Verordnung keine ausreichende Deckung im Gesetz findet? Zweites Beispiel ist die Maskenpflicht in Lebensmittelgeschäften auf der Grundlage des Lebensmittelsicherheitsrechts – ist das wirklich eine taugliche Rechtsbasis? Wenn die Verordnung keine Deckung findet, ist sie wohl auch nicht geeignet, eine Ausnahme von den Grundrechtsgarantien vorzusehen.

Mayer: Dann ist letztlich ein Eingriff nicht durch ein Gesetz im Sinne der Menschenrechtskonvention erfolgt.

Matzka: Im Hinblick auf die Zugänglichkeit haben wir ebenfalls Probleme erleben müssen. Was ist etwa mit jenen Verordnungen, die – gestützt auf das Epidemiegesetz – kurzfristig gegolten haben und die dann verschwunden sind? Heute sind viele der Verordnungen, die für drei, vier, fünf Tage gegolten haben, überhaupt nicht mehr auffindbar – sie waren auf Websites und Homepages kundgemacht und wurden kurzerhand gelöscht. Wenn der Betroffene eine Verordnung, die von 13. bis 17. März gegolten hat, nicht mehr findet, hat er nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten dagegen juristisch zu Felde zu ziehen. Da stellt sich natürlich die Frage, welche rechtlichen Konsequenzen das hat.

Lansky: Ich glaube, dass die Fähigkeit der Betroffenen, dieses „Coronarecht“ zu verstehen, ein Maßstab der Verfassungskonformität sein muss. Dafür bräuchte es Hilfsmittel, die leider derzeit nicht zur Verfügung stehen: In einem normalen Gesetzwerdungsprozess hätte man Ausschussberichte, Stellungnahmen von dazu berechtigten Institutionen, die Ansichten des Verfassungsdienstes – und es gäbe gleich auch die ersten Kommentare zum Gesetz, die diese Stellungnahmen mitverarbeiten.

In Zeiten von Corona ist das leider alles nicht gegeben, die Rechtsschöpfung findet derzeit in Schnellverfahren statt. Daher ist es für den Rechtsanwender ungleich komplizierter, mit den neuen Materialien umzugehen. Dazu kommen noch die eben von Heinz beschriebenen massiven Unschärfen. Dadurch wird die Interpretation des Rechts ungleich schwieriger. 

Mit anderen Worten: Wir Juristen müssen trotz dieser Mängel eine gewisse Sicherheit für den Rechtsanwender schaffen. Das funktioniert besser, wenn man das Handwerkszeug eines Verfassungsjuristen inkludiert. Das ist auch der Grund, warum wir in unserer Rechtsberatung bereits vor Corona großen Wert auf derartige Expertise gelegt haben.

Freund: Was raten Sie einem Unternehmen oder einer natürlichen Person, die den Verdacht hegt, von einem verfassungswidrigen Gesetz oder einer gesetzeswidrigen Verordnung negativ betroffen zu sein?

Mayer: Es gibt dazu verschiedene Wege: Zunächst ist erwähnenswert, dass diese Vorschriften – soweit sie Wirtschaftsunternehmen betreffen – relativ rasch auch EU-Recht berühren können, nämlich bei grenzüberschreitendem Sachverhalt. Hier kann die Dienstleistungsfreiheit, die Freiheit der Arbeitnehmerfreizügigkeit und die Warenverkehrsfreiheit tangiert sein. Wenn tatsächlich Europarecht berührt ist, gibt es die Staatshaftung für legislatives Unrecht. Das heißt, wenn staatliche Gesetze einen Schaden zufügen, weil sie europarechtswidrig sind, dann besteht ein Haftungsanspruch gegenüber dem Staat, vergleichbar mit dem Amtshaftungsanspruch.

Soweit aber die Vollziehung berührt ist, kann Amtshaftung geltend gemacht werden. Amtshaftung heißt, dass die Körperschaften öffentlichen Rechts für den Schaden, den ihre Vollzugsorgane rechtswidrig schuldhaft zugefügt haben, haften. Das wäre eine vermögensrechtliche Möglichkeit, sich zur Wehr zu setzen. Dann gibt es natürlich noch die öffentlich-rechtlichen Möglichkeiten: Beschwerde an die Gerichtshöfe, also an die Verwaltungsgerichte und dann an den Verwaltungsgerichtshof und an den Verfassungsgerichtshof. Zuletzt kann man gegen verfassungswidrige Gesetze auch Individualanträge stellen, da sind allerdings die Prozessvoraussetzungen einigermaßen kompliziert.

Insgesamt gibt es also ein reichhaltiges Instrumentarium – in letzter Zeit wurde zudem mehrfach zurecht gefordert, so wie in Deutschland ein sogenanntes Eilverfahren einzuführen. Das gibt es in Ansätzen schon, der Verfassungsgerichtshof kann nämlich vorläufigen Rechtsschutz gewähren, wenn das aus unionsrechtlichen Gründen notwendig ist. Das heißt, er könnte zum Beispiel das Inkrafttreten einer Verordnung vorläufig suspendieren. Das könnte man durchaus ausbauen und etwa auch ermöglichen, dass gesetzliche Vorschriften vom VfGH vorläufig suspendiert werden könnten.

Matzka: Beim Individualantrag auf Normenkontrolle gibt es relativ strenge Voraussetzungen: Insbesondere muss der Betroffene darlegen, dass er unmittelbar – ohne Dazwischentreten eines Bescheides – in seinen Rechten berührt oder verletzt ist. Ich halte das für einen durchaus gangbaren Weg, wo man sich an etwas halten muss, beispielsweise an eine Verordnung, und eine hohe Strafe riskiert, wenn man das nicht tut.

Lansky: Das gelebte Europarecht ist in meinen Augen in der derzeitigen Situation ein nicht nur pragmatisch spannendes Instrument, es könnte auch in vielen Fällen erstaunlich erfolgreich sein. Dies vor allem, weil die Kernprinzipien der Europäischen Union – die vier Grundfreiheiten Freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit und Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – überhaupt nicht zum „Corona-Rechtsstaat“ passen. Dieser ist weitgehend unvereinbar mit den vier Grundfreiheiten.

Ich teile übrigens die Meinung von Heinz und Manfred, dass es gute Gründe gibt, in Zeiten dieser Krise Gesetzesvorbehalte im Grundrechtsbereich zu akzeptieren. Aber das europäische Recht hat den Nachvollzugsprozess noch nicht durchgeführt, daher wird in vielen Bereichen österreichisches Recht am existierenden Europarecht zu messen sein. 

Mayer: Wobei man sagen muss, dass auch die Grundfreiheiten Vorbehalte haben, also manche Eingriffe erlauben. So sind zum Beispiel Eingriffe in den Warenverkehr aus Gründen des Gesundheitsschutzes zulässig. Die Frage ist nur, wo ist die Grenze? Kann ich die Wirtschaft eines Landes völlig vom Rest Europas abschotten oder muss auch das verhältnismäßig sein?

Matzka: In diesem Zusammenhang ist es lohnend, sich die Judikatur genau anzusehen. Es gibt beispielswiese zur Frage der Abwägung zwischen Gesundheit und Erwerbsfreiheit eine umfangreiche Rechtsprechung, die die Grenzen – denke ich – recht gut definiert.

Mayer: Auch eine Kennzeichnungspflicht ist beispielsweise unter bestimmten Voraussetzungen zulässig.

Lansky: Man muss bei der Rechtsberatung in diesen Zeiten viel kreativere und komplexere Fragen stellen als im Normalbetrieb. All diese eben diskutierten Überlegungen sind richtig, werden aber bei 90 % der täglich stattfindenden Rechtsberatung schlicht nicht erkannt. Normalerweise reicht bei Rechtsfragen, die sich im Alltag stellen, der einfache Griff zum Gesetzestext, zur Verordnung oder zum Erlass. Derzeit ist aber unter Umständen egal, was da drinnen steht, es ist nämlich möglicherweise trotzdem falsch, weil etwa nicht verfassungs- oder EU-rechtskonform.

Freund: Wie lässt sich den Gefahren dieses „Corona-Rechtes“ realistisch und pragmatisch entgegenwirken, ohne gleichzeitig der Politik die Möglichkeit zu nehmen, effektiv zu handeln?

Matzka: Zwei Punkte erscheinen mir im Augenblick als besonders dringlich: Erstens muss der Gesetzgeber das Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs in die Grundrechte ernst nehmen, das kann man gar nicht oft genug betonen. Das verlangt nach Fingerspitzengefühl und Zurückhaltung, das heißt ein oder zwei Schritte zurückzutreten. Punkt zwei ist eine politische Forderung: Die Einbindung des Parlaments insbesondere in die Förderungs- und Entschädigungsmaschinerie, die entscheidend sein wird für viele betroffene Wirtschaftsunternehmen. Das einer GmbH – gemeint ist hier die COVID-19 Finanzierungsagentur des Bundes GmbH („COFAG“) – zu überlassen, ist fragwürdig. Die starke Einbindung eines Parlamentsausschusses wäre für die Betroffenen sicher besser, weil eine solche dazu führen würde, dass dem Gleichheitsgedanken und Gerechtigkeitsüberlegungen mehr Platz eingeräumt wird.

Mayer: Die COFAG verfügt ja über Mittel in der Höhe von rund einem Drittel aller Staatsausgaben, das muss man sich vergegenwärtigen. 

Matzka: Die Frage ist, welches Recht gibt die Verfassung dem Parlament für eine Kontrolle und eine Verwendung großer Budgetmittel. In politischer Hinsicht sind starke Kontrollmöglichkeiten des Parlaments über diesen Ausschuss von Betroffenen sicher von großem Vorteil.

Lansky: Ich fasse nochmal zusammen: Das Parlament muss seine Kontrollfunktion stärker wahrnehmen – das sieht unter anderem Heinz Fischer übrigens genauso. Es muss gleichzeitig schnell handeln: Es müssen also adäquate Wege gefunden werden, wie das Parlament sich in diese Prozesse einbringen kann und sich nicht seiner Rechte und Pflichten für die Demokratie entäußert.

Zweitens: Ich teile außerdem die Meinung des Präsidenten der Österreichischen Rechtsanwaltskammer Rupert Wolff – es müssen die Instrumente des VfGH erweitert werden, um vorläufige Erkenntnisse zu dringend erforderlichen Themen im Schnellverfahren zu erlangen.

Drittens, es muss im parlamentarischen Prozess möglich sein, schnelle Begutachtungsverfahren unter engen Fristsetzungen durchzuführen. Und es muss auch möglich sein, trotz der Eile den Verfassungsdienst des Bundeskanzleramtes und den Legislativdienst des österreichischen Nationalrates voll einzubeziehen. Man kann derart weitreichende Eingriffe in die Grundrechte nicht beschließen, ohne die in der österreichischen Verfassungswirklichkeit existierenden Instrumente anzuwenden.

Mayer: Und außerdem, „die Verfassung is ned wurscht!“ Die soll nicht egal sein, wie der Herr Bundeskanzler meint, das muss auch einmal gesagt sein! 

Lansky: Es muss möglich sein, dass die gesundheitspolitischen existentiellen Erfordernisse einer Politik, die versucht, Menschen in der Pandemie zu schützen, kombiniert werden mit der Einhaltung der parlamentarischen Demokratie und des Rechtsstaates. Das ist möglich, man muss es nur wollen und sich darum auch redlich bemühen.

Autoren:

Dr. Gabriel Lansky, Managing Partner bei LANSKY, GANZGER + partner
Philipp Freund, M.A., B.A., Policy Advisor, Business Development, Westbalkan & SEE Desk bei LANSKY, GANZGER + partner
em. o. Univ.-Prof. DDr. Heinz Mayer, Senior Expert Counsel bei LANSKY, GANZGER + partner

Meine Dokumente

Seite hinzufügen

There are currently no documents in your basket.