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Die MassenzustromRL 2001/55/EG

fremdenrechtliche Besonderheiten und Arbeitsmarktzugang für Vertriebene

Die MassenzustromRL 2001/55/EG

Erstmals im März 2022 wurde in Folge des Ukraine-Konflikts die Durchführung der MassenzustromRL 2001/55/EG auf europäischer Ebene beschlossen und in Österreich umgesetzt. Für anerkannte Vertriebene bedeutet dies insb. einen vorübergehenden Aufenthaltstitel sowie den Zugang zur Krankenversicherung und zum österreichischen Arbeitsmarkt. Dieser Beitrag beleuchtet die relevanten fremdenrechtlichen und arbeitsrechtlichen Inhalte der normativen nationalen Umsetzungsschritte und gibt Anhaltspunkte für die Praxis vor der Aufnahme eines Beschäftigungsverhältnisses.

Ausgangslage

Mit der MassenzustromRL 2001/55/EG des Rates vom 20. 7. 200 wurden bereits im Jahr 2001 – unter dem Eindruck der Folgen des Krieges in Ex-Jugoslawien – Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen aus Drittländern festgelegt. Um die RL zu aktivieren, sieht Art 5 derselben einen Durchführungsbeschluss des Rates der Europäischen Union vor. Durch die Umsetzung der RL ist ein vorübergehender Schutz von Drittstaatsangehörigen möglich – und zwar unabhängig von einem Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention.

Die RL sollte insb. dazu dienen, dass die Mitgliedstaaten die Ströme von Vertriebenen auf kontrollierte und wirksame Weise unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte und internationalen Verpflichtungen bewältigen können. Eine Aktivierung der RL scheiterte im Zuge des Syrien-Konflikts 2015 noch am politischen Willen einiger Mitgliedstaaten. 

Die Aktivierung der Richtlinie aufgrund des Ukraine-Konflikts

Anlass für die erstmalige Aktivierung der Anwendung der RL waren die militärischen Auseinandersetzungen in der Ukraine ab dem 24. 2. 2022 und die dadurch ausgelösten Vertriebenen-Ströme nach Westen. Um auf diese Situation zu reagieren, legte die Kommission gem. Art 5 der RL einen Vorschlag für einen Durchführungsbeschluss des Rates zur Feststellung des Bestehens eines Massenzustroms vor.

Mit Durchführungsbeschluss von 4. 3. 2022 wurde erstmals ein Massenzustrom von Vertriebenen in die Union festgestellt und damit die RL für Personen, „die infolge eines bewaffneten Konflikts die Ukraine verlassen mussten“, aktiviert. Der Durchführungsbeschluss gilt für ukrainische Staatsangehörige, die vor dem 24. 2. 2022 ihren Aufenthalt in der Ukraine hatten, für Staatenlose und Drittstaatsangehörige, die vor diesem Datum in der Ukraine internationalen oder gleichwertigen nationalen Schutz genossen haben, und für deren Familienangehörige. Sonstigen Staatenlosen und Drittstaatsangehörigen, die sich in der Ukraine aufgrund eines gültigen unbefristeten Aufenthaltstitels rechtmäßig aufgehalten haben und die nicht in der Lage sind, sicher und dauerhaft in ihr Herkunftsland zurückzukehren, ist zumindest ein „angemessener Schutz“ nach nationalem Recht zu gewähren. 

Der Durchführungsbeschluss lässt den Mitgliedstaaten Raum, für bestimmte Personengruppen anderweitige Regelungen autonom zu treffen. Insbesondere wurde in den Erwägungen dazu eine „Ermutigung“ festgehalten, die Ausdehnung des vorübergehenden Schutzes auf Personen in Erwägung zu ziehen, die nicht lange vor dem 24. 2. 2022, als die Spannungen zunahmen, aus der Ukraine geflohen sind oder die sich kurz vor diesem Zeitpunkt im Gebiet der Union befunden haben und infolge des bewaffneten Konflikts nicht in die Ukraine zurückkehren können. Im Zuge der Durchführung der RL ist Österreich nun verpflichtet, für die gesamte Dauer des zu gewährenden Schutzes insb. folgende Mindestanforderungen zu erfüllen: 

  • Ein Aufenthaltstitel (Vertriebenen-Ausweis) ist zur Verfügung zu stellen. 
  • Die Ausübung einer abhängigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit nach für den jeweiligen Berufsstand geltenden Regeln sowie von Tätigkeiten in Bereichen, wie zB Bildungsangebote für Erwachsene, berufliche Fortbildung und praktische Arbeitserfahrungen, ist zu erlauben. 
  • Vorschriften betreffend das Arbeitsentgelt, den Zugang zu Systemen der sozialen Sicherheit im Rahmen der Erwerbstätigkeit sowie sonstige Beschäftigungsbedingungen gelten auch für Vertriebene. 
  • Für eine angemessene Unterkunft bzw. Mittel für eine solche ist Sorge zu tragen. 
  • „Notwendige Hilfe“ in Form von Sozialleistungen und zur Sicherung des Lebensunterhalts (sofern die Vertriebenen nicht über ausreichende Mittel verfügen) sowie medizinische Not- und Krankenversorgung sind sicherzustellen. 
  • Vertriebenen mit besonderen Bedürfnissen (zB minderjährige Unbegleitete) ist die erforderliche medizinische oder sonstige Hilfe – zB psychologische Unterstützung – zu gewähren. 
  • Personen unter 18 Jahren müssen – beschränkbar auf öffentliche Einrichtungen – Zugang zum Bildungssystem haben. 
  • Anrecht auf Familienzusammenführung für bereits im Herkunftsland bestehende, bei der Flucht allenfalls getrennte Familien. 
  • Für die erforderliche Vertretung von unbegleiteten Minderjährigen ist zu sorgen. 
  • Ein Register der personenbezogenen Daten der Vertriebenen ist zu führen. 
  • Förmlichkeiten betreffend allfällig erforderliche Visa sind auf das Mindestmaß zu begrenzen, allfällige Kosen zu minimieren oder zu erlassen. 

Umsetzung in Österreich

1. VertriebenenVO 

Auf Basis des Durchführungsbeschlusses sowie des § 62 AsylG7) hat die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Hauptausschuss des NR die VertriebenenVO8) erlassen, mit der Vertriebenen ein vorübergehendes Aufenthaltsrecht im Bundesgebiet gewährt wird. 

Die österr. Bundesregierung hat den Kreis der Schutzberechtigten trotz der dargestellten „Ermutigung“ durch die Kommission nicht in jenem Ausmaß ausgeweitet, wie es ihr im Einklang mit ErwGr 14 des Durchführungsbeschlusses möglich gewesen wäre. Der Schutz erstreckt sich daher auf die in dem Durchführungsbeschluss umrissenen Personen, wobei betreffend die bestehenden Aufenthaltsrechte auf nationale Bestimmungen verwiesen und im Wesentlichen nur insoweit darüber hinaus gegangen wird, als auch bei Ablauf eines visumsfreien oder visumsbedingten rechtmäßigen Aufenthalts in Österreich ab dem 24. 2. 2022 ein Vertriebenenstatus gewährt wird. Personen, die keinen Vertriebenenstatus haben, insb. jene, die vor dem 24. 2. 2022 die Ukraine verlassen haben, sind damit auf die Stellung eines Asylantrags angewiesen. 

Allen Vertriebenen wird gem. § 62 Abs 4 AsylG iVm § 2 Abs 5 AsylG-DV ein „Ausweis für Vertriebene“ in Form einer „Blauen Karte“ ausgestellt, der zugleich Aufenthaltstitel ist und insb. den Zugang zum Arbeitsmarkt ermöglicht. Für den Erhalt des Vertriebenen-Ausweises ist eine Registrierung notwendig, ein Antrag auf internationalen Schutz (Asylantrag) ist nicht erforderlich.

Das Aufenthaltsrecht der Vertriebenen entsteht von Gesetzes wegen mit der Einreise, gilt derzeit bis 3. 3. 2023 und verlängert sich, falls es nicht zuvor für beendet erklärt wird, automatisch um jeweils sechs Monate, höchstens jedoch um ein Jahr.Sollte sich die Lage in der Ukraine nicht binnen dieser maximal zwei Jahre soweit stabilisiert haben, dass eine sichere und dauerhafte Rückkehr der Vertriebenen möglich erscheint, kann die Kommission dem Rat jederzeit vorschlagen, den vorübergehenden Schutz um höchstens ein weiteres Jahr zu verlängern.

2. Krankenversicherung

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales kann bestimmte Personen durch Verordnung und mit Zustimmung des Hauptausschusses des NR in die Krankenversicherung einbeziehen, wenn der Einbeziehung „nicht öffentliche Rücksichten vom Gesichtspunkt der Sozialversicherung entgegenstehen“. Durch Verordnung v 11. 3. 2022, nach der „Ukrainische Staatsangehörige und weitere Personen, die ab dem 24. Februar 2022 wegen der kriegerischen Ereignisse in der Ukraine vorübergehend in Österreich aufgenommen werden, sofern sie nicht bereits nach einer anderen Bestimmung dieser Verordnung in die Krankenversicherung einbezogen sind“, ist dieser Schritt erfolgt. 

3. Arbeitsmarkzugang 

Grundlage des Arbeitsmarktzugangs für Vertriebene ist Art 12 der RL. Dieser Artikel postuliert die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Vertriebenen für einen Zeitraum, der den des vorübergehenden Schutzes nicht übersteigt, die Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nach für den jeweiligen Berufsstand geltenden Regeln sowie von Tätigkeiten in Bereichen, wie zB Bildungsangebote für Erwachsene, berufliche Fortbildung und praktische Erfahrungen am Arbeitsplatz, zu gestatten. Dabei sind die in den Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen Rechtsvorschriften betreffend das Arbeitsentgelt, den Zugang zu Systemen der sozialen Sicherheit sowie sonstige Beschäftigungsbedingungen anwendbar. 

Die Kommission hat in ihren Leitlinien v 21. 3. 2022 festgehalten, dass – bei steigender Tendenz – bereits knapp drei Mio. vertriebene Menschen in der Union angekommen seien. Auf Grundlage der Erfahrungen aus der Krim-Krise 2014 wird damit gerechnet, dass etwa die Hälfte der Vertriebenen in den „traditionellen“ Zielländern Polen, Tschechische Republik, Deutschland, Italien und Spanien Aufnahme finden und die im Erwerbsalter befindlichen Vertriebenen dort von ihrem Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt Gebrauch machen werden. In Österreich sind laut aktueller Datenlage bis dato über 200.000 ukrainische Vertriebene – überwiegend Frauen und Kinder – angekommen.

Im Wege eines an den Vorstand des AMS gerichteten Erlasses des Bundesministeriums für Arbeit (BMA) v 11. 3. 2022 wurden die Kriterien für einen rechtskonformen Arbeitsmarktzugang der erwerbsfähigen Vertriebenen in Österreich festgelegt bzw. konkretisiert.

Für Personen im Besitz eines Ausweises für Vertriebene sind auf Antrag und bei Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen, gestützt auf § 4 Abs 3 Z 14 AuslBG, in allen Branchen Beschäftigungsbewilligungen zu erteilen. Dabei ist für Vertriebene § 1 Z 2 der BundeshöchstzahlenüberziehungsV anzuwenden, die gem. § 32 Abs 12 AuslBG als Verordnung gem. § 4 Abs 4 AuslBG weitergilt. In diesem Sinne dürfen also Beschäftigungsbewilligungen für Vertriebene auch über die Bundeshöchstzahl gem. § 12a Abs 1 AuslBG hinaus erteilt werden. 

Der Vertriebenenausweis stellt gem. § 62 Abs 1 AsylG jenen Aufenthaltstitel dar, nach dem die Voraussetzung des § 4 Abs 1 Ziffer 1 AuslBG für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung als erfüllt anzusehen ist. 

Von der Einhaltung der sonstigen allgemeinen Voraussetzungen des § 4 Abs 1 AuslBG wurden zwei relevante Ausnahmen gemacht: Aufgrund der aktuellen Arbeitsmarktlage ist es für das BMA vertretbar, von der Arbeitsmarktprüfung/Ersatzkrafteinstellung abzusehen. Weiters liegt es aus Sicht des BMA im öffentlichen Interesse, Vertriebenen während ihres Aufenthalts in Österreich weitestgehend Möglichkeiten zu eröffnen, durch eigene Erwerbstätigkeit für ihren Unterhalt aufzukommen, zumal in vielen Bereichen (Fach-)Arbeitskräfte dringend gesucht werden. In diesem Sinne stehen also der Bewilligungserteilung für Vertriebene auch keine „wichtigen öffentlichen und gesamtwirtschaftlichen Interessen“ entgegen. 

Freilich gelten die übrigen allgemeinen Bedingungen für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung iSd § 4 Abs 1 AuslBG sehr wohl weiter, sodass insb. die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen, das „Wohlverhalten“ hinsichtlich unbewilligter Beschäftigungen binnen Jahresfrist vor Antragstellung und die Verständigung des Betriebsrats vor Antragstellung vorliegen müssen. Der Bereich der Arbeitskräfteüberlassung ist von der Bewilligungserteilung ausgenommen. 

Für österr. Betriebe konnte der Ausfall bisheriger ukrainischer Saisonkräfte, insb. im Bereich der Erntehelfer, durch die Beschäftigung Vertriebener substituiert werden. Wissenswert ist, dass in den Branchen Tourismus sowie Land- und Forstwirtschaft laut Erlass des BMA sogar außerhalb der Saisonkontingente Beschäftigungsbewilligungen erteilt werden können. In diesem Bereich ist aber weiterhin die Bestätigung des AB erforderlich, dass beschäftigten Vertriebenen für die beabsichtigte Dauer der Beschäftigung eine ortsübliche Unterkunft zur Verfügung gestellt und die Miete nicht automatisch vom Lohn abgezogen wird.

Der Antrag auf Beschäftigungsbewilligung ist vom AB persönlich, postalisch oder auch per E-Mail und jedenfalls unter Vorlage einer beidseitigen Kopie des Vertriebenenausweises an der regionalen Geschäftsstelle des AMS zu stellen, in deren Sprengel der in Aussicht genommene Beschäftigungsort liegt. Die Beschäftigungsbewilligungen sind sowohl bei Antragstellung durch den AG als auch im Falle der aktiven Vermittlung durch das AMS amtswegig zu erteilen. Die Beschäftigung darf bekanntlich vor Erteilung der Beschäftigungsbewilligung nicht begonnen worden sein, sondern muss nach ihrer Erteilung – bei sonstigem Erlöschen – binnen sechs Wochen aufgenommen werden.

In der Praxis werden sich Betriebe insb. die Frage stellen, für welchen Zeitraum ein Dienstvertrag abgeschlossen werden sollte. Auf Basis des vorübergehenden Schutzes gemäß der RL erscheint angesichts der oben dargestellten maximalen Schutzdauer eine Beschäftigungsdauer bis längstens 3. 3. 2025 denkbar. 

Angesichts des zeitlich befristeten Aufenthaltsrechts der Vertriebenen werden sich auch die Befristungen der Beschäftigungsbewilligungen vorerst am bislang feststehenden Datum 3. 3. 2023 orientieren. Es ist anzunehmen, dass Dienstverhältnisse mit Vertriebenen in der Regel entsprechend befristet abgeschlossen werden. Zu bedenken ist bei der Vertragsgestaltung einerseits, dass eine Befristung eine ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses vor dem arbeitsvertraglich festgelegten Ende durch Zeitablauf grds ausschließt und eine Kündigung nur bei Existenz einer vorab geschlossenen, wirksamen Kündigungsvereinbarung möglich ist. Die Befristung hat aus Sicht des Dienstgebers andererseits den Vorteil, dass ein auf Dauer der Beschäftigungsbewilligung befristeter Arbeitsvertrag automatisch mit dem Ablauf derselben endet.

Grundsätzlich steht dem Abschluss eines unbefristeten Dienstvertrags aber auch nichts im Wege, wobei etwa die Vereinbarung inkludiert werden kann, dass insb. die Beendigung des Schutzstatus durch Beschluss des Rats, die Nichtverlängerung der Beschäftigungsbewilligung durch die österr. Behörde oder der Verlust des Schutzstatus (was etwa bei Übersiedlung des Vertriebenen in einen anderen Staat oder bei Entzug des Schutzes im Falle einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit denkbar ist) als wichtige Gründe für eine vorzeitige Beendigung des Dienstverhältnisses festgelegt werden. 

Schlussstrich

Auf Basis der MassenzustromRL 2001/55/EG hat der Rat am 4. 3. 2022 das Bestehens eines Massenzustroms von Vertriebenen aus der Ukraine festgestellt und damit die RL aktiviert. Österreich hat unter Rückgriff auf die bestehenden Bestimmungen des Asylgesetzes den Kreis der Personen, die einen vorübergehenden Schutz als Vertriebene genießen, im Rahmen der Vertriebenen-VO (ohne relevante Ausnützung des bestehenden Spielraumes) eng gefasst. Die Aufnahme Vertriebener in die Krankenversicherung wurde durch Verordnung v 11. 3. 2022 festgelegt. Der Arbeitsmarktzugang wird mittels eines an den Vorstand des AMS gerichteten Erlasses des Bundesministeriums für Arbeit (BMA) vom 11. 3. 2022 konkretisiert. Dieser Erlass ermöglicht sowohl die Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nach für den jeweiligen Berufsstand geltenden Regeln, als auch Zugang zu Bildungsangeboten und zum Erwerb praktischer beruflicher Erfahrungen. Der Vertriebenenausweis stellt sowohl einen Aufenthaltstitel als auch die Basis für die – ohne Arbeitsmarktprüfung – zu erteilende Beschäftigungsbewilligung dar. Die zeitlichen Beschränkungen dieses vorübergehenden Regimes sind insbesondere bei der Aufnahme von Beschäftigungsverhältnissen zu beachten, da der vorübergehende Schutz zunächst mit dem 3. 3. 2023 befristet ist und sich nur für den Fall, dass er nicht zuvor durch Ratsbeschluss für beendet erklärt wird, automatisch um jeweils sechs Monate, höchstens jedoch um ein Jahr, verlängert.